Er det noen som har hørt om tillitsreformen i det siste? Hvorfor ble det så stille?

Etter tiår med frustrasjon over markedsstyringen av offentlig sektor — gjerne kalt New Public Management, ble Jonas Gahr Støre (Ap) i 2021 statsminister for en regjering som lovet (kfr. Hurdalsplattformen) å gjennomføre en tillitsreform for å endre offentlig sektor.

Fagfolkene i første linje skulle få makten og tilliten tilbake! Tillitsreformen ble presentert som et svar på alvorlige problemer i styring og ledelse av offentlig sektor og offentlige tjenester: For sterk kontroll ovenfra, markedsmekanismer, sløsing, omfattende rapportering og tilsyn som spiser faglig tid og reduserer fagfolkenes handlingsrom.

I Norge fikk ideen om å gi profesjonene og andre fagansatte mer makt, myndighet, ansvar og autonomi raskt politisk og faglig støtte. Hensikten var klar: Å gjenreise faglig skjønn, redusere unødvendig administrativt arbeid og skape rom for kvalitet og nærhet i tjenestene. Noe måtte gjøres etter mer enn 30 år med markedsretting av offentlig sektor. Tillitsreformen skulle være det gode svaret.

Hva har så skjedd — fire år etter Hurdalsplattformen? Hvorfor er det ikke lenger liv på departementets hjemmeside om reformen?

Her vil jeg se nærmere på bakgrunnen for reformen, hvorfor det gikk som det gikk, og se litt på om hva som evt. kan gjøres for å gjenreise tillit i praksis — ikke minst i høyere utdanning.

Hva er tillit?

Tillit og mistillit er komplekse relasjonelle fenomener. Det handler både om individers forventninger til hverandre og om relasjonelle og samfunnsmessige mønstre som gjør godt samarbeid mulig. Tillit er definitivt en egenskap ved profesjoner og ved mange slags praktisk samhandling: En grunnleggende antakelse om at fagpersoner i front har nødvendig dømmekraft og vil handle i samsvar med alminnelig fornuft, profesjonelle normer og samfunnets (og brukernes) interesser. De er til å stole på.

Sentralt her er at tillit ikke oppnås gjennom instrukser, retningslinjer eller regler, men derimot gjennom samarbeid, gjentatte positive erfaringer, ansvarliggjøring og gjensidig anerkjennelse over tid. Tillit er altså noe som vokser nedenfra — gjennom praksis, relasjoner og konkrete ansvarsforhold — ikke gjennom pålegg eller regler ovenfra. Tillit er basert på erfaringer om at man kan stole på. Man kan handle med få forholdsregler. Da må også planlegging, oppgavefordeling, maktforhold, organisering, ledelse og kommunikasjon bygge opp under nettopp dette.

Hvorfor en tillitsreform?

Idéen om en tillitsreform sprang altså ut av en langvarig kritikk mot overstyring og manglende tillit: Når statlige og andre overordnede krav og kontrollmekanismer krever for mye tid og andre ressurser til rapportering og tilsyn, får fagfolk og profesjoner mindre tid, rom og mulighet til å gjøre det som kan ses som kjernevirksomheten: Direkte tjenester til befolkningen, i barnehage, skole, helse, NAV eller politi.

Dette kan ha flere konsekvenser: Faglig initiativ svekkes, ansvarsfølelse forvitrer, organisasjonskultur endres mot mer instrumentell måloppnåelse, og ressurser brukes på aktiviteter som ikke bidrar til reell kvalitet for brukerne.

En tillitsreform skulle redusere slik administrativ sløsing for nettopp å gi lærere, sykepleiere, sosialarbeidere og andre fagfolk tillit til å utøve faglig skjønn, yte direkte tjenester, drive kvalitetsutvikling og ta ansvar for lokal problemløsning.

Bakgrunn: NPM og NPG

New Public Management (NPM) introduserte markeds- og resultatstyring i offentlig sektor — helt fra slutten av 80-tallet: Konkurranse, kvasimarkeder, oppsplitting av virksomheter, indikatorstyring, resultatbasert finansiering og mer makt til (flere) ledere.

Bakgrunnen var nyliberalismens ideologiske og praktiske gjennomslag: Ideene om sterk begrensning av offentlig ansvar, privatisering av oppgaveløsning, markedsretting, individuell valgfrihet osv.  NPM har bidratt til mer ledermakt, fragmentering av tjenester og en organisasjons- og ledelseskultur hvor det som måles blir det som teller, ofte på bekostning av andre viktige verdier.

New Public Governance (NPG) ble presentert som en videreutvikling og løsning som mer enn NPM vektlegger samarbeid, nettverk og styring gjennom avtaler, samarbeid og samspill. NPG erkjenner at offentlig sektor og kunnskapsinstitusjoner opererer i komplekse, sammenvevde systemer hvor problemløsning krever samhandling på tvers av tradisjonelle hierarkier.

Men til tross for en viss endring i retning av mer samarbeid og endring av noen NPM-mekanismer, har i praksis NPG i liten grad beveget seg ut over prinsippene i NPM: Mål og resultatstyring, konkurranseutsetting, stykkprisfinansiering, oppdeling i resultatenheter osv. Stykkprisfinansieringen har riktig nok blitt litt redusert i sykehus og høyere utdanning (litt lavere stykkprisandel og noen færre indikatorer), men består like fullt.

For å forstå hvorfor NPM (og NPG) fikk fotfeste og gjennomslag, er det nødvendig å se på den bakenforliggende tenkningen: Hvordan systemteoretiske prinsipper, tenkemåter og praksiser fikk faglig og organisatorisk gjennomslag.

Virksomheten skulle ses som styrbare enheter, deler og større systemer, som til tross for noen mekanismer for medvirkning skulle styres utenfra og ovenfra for å oppnå de målene som eiere, ledelse og myndigheter fastsatte.

Man gikk altså ikke hele veien til myndiggjøring av og tillit til medarbeidere og brukere, der alle heller kunne ses og behandles som likeverdige og kunnskapsrike samarbeidspartnere i en velferdsstat rigget for framtida.

Og når styringsregimet belønner målbare resultater, vil aktører arbeide mot disse målene — ofte ved å prioritere målbar produksjon framfor faglig verdi.

NPM i høyere utdanning

Høyere utdanning er et ganske tydelig eksempel på NPM’s gjennomslag: Mer hierarkisk organisering, mindre demokrati, flere ansatte rektorer og dekaner, mer stykkprisfinansiering (basert på studiepoeng, antall studenter/grader, publikasjonspoeng), indikatorstyrte budsjetter og økt konkurranse om midler har mange steder skapt et prestasjonsorientert faglig og organisatorisk klima. Det er vanskelig å skape et samlet klima preget av fellesskap og samfølelse. Mange fagansatte opplever for eksempel at ledelsen holder på med sine egne mål og strategier.

Lederroller har i økende grad handlet om økonomisk styring og måloppfyllelse, og man har i mindre grad ivaretatt det særegne med høyere utdanning — akademisk frihet, kritikk og dannelse. Dette kan ha flere negative effekter på tillit: Faglig arbeid fragmenteres, og det som ikke gir direkte uttelling i økonomien, som grundig undervisning, fagkritikk, veiledning og langsiktig grunnforskning, får lett lavere prioritet.

Kritikkene mot NPM i høyere utdanning har vært omfattende. Akademisk frihet oppleves begrenset, kvalitet reduseres i for høy grad til indikatorresultater og systemet oppmuntrer til «gaming» — strategier for å øke målbar produksjon fremfor å forbedre reell faglig kvalitet. Kontrollkulturer og kontrollmekanismer fører dessuten ofte til at tillit svekkes mellom ledelse og ansatte.

En særlig problematisk dynamikk er selvforsterkning: Mistillit fører til mer kontroll, som igjen svekker tillit ytterligere.

Så kan vi se på hva som har skjedd de aller siste årene. Da kan vi nok si at noen av NPM-mekanismene har blitt litt svekket: Finansieringssystemet har blitt forenklet, og institusjonene har fått mer frihet (mer tillit?). Nasjonale styringsparametere har blitt fjernet — til fordel for utviklingsavtaler med den enkelte institusjon. Antallet finansieringskategorier for den resultatbaserte uttellingen har blitt redusert fra seks til tre. Noen flere endringer har også blitt gjennomført.

Dette er positivt, men hva har det betydd for organisasjonskulturen? Har det fått noen betydning? Det står igjen å finne ut hva dette kan bety for opplevelse av tillit blant ansatte.

Trolig vil en merkbar endring også måtte forutsette gjennomgående endringer ellers i organiseringen; Mer tillitsbasert ledelse, større friheter for enkeltpersoner og programmer, bedre utviklingsmuligheter for den enkelte, og arbeidsmiljøer som legger til rette for demokrati, trivsel, maktfordeling og faglig utvikling.

Hva skjedde så?

Det har altså skjedd noe. Så er det dette med at tillitsreformen skal være en reform nedenfra. Hva betyr det? Er det at selve ansvaret for reformen er plassert hos ansatte på grunnplanet? Og er institusjonsledelser og styresmakter dermed fritatt? Nei, en slik ansvarsfraskrivelse kan vi ikke ha. Det vil fort bare reprodusere de gamle mekanismene for manglende tillit og frihet. Det er vanskelig å se ut fra rapporten fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (som har ansvaret for reformen fra regjeringens side) at man har en gjennomarbeidet strategi for reformen. En slik strategi måtte jo innebære en tenkning og praksis for tett samspill mellom menneskene på de ulike nivåene.

Man måtte trolig ha en mer gjennomgående tenkning om hva problemene består i. Hvis problemet er for mye makt, kontroll og mistillit ovenfra, så må dette tematiseres mye mer og tydeligere gjennom hele offentlig sektor. Da må de overordnede nivåene identifisere problemene og finne de nødvendige åpningene og handlingsrommene som nettopp kan gi større friheter og utvidede handlingsmuligheter nedover. Dette kan bare gjøres i samarbeid.

Det samme gjelder hva som kan skje på institusjonsnivå. Dette krever lokale samtaler og diskusjoner i et helt annet omfang enn det vi har sett så langt, og på tvers av nivåer og hierarkier. Og uten represalier mot kritiske stemmer.

Stille, stille …

Det som trolig er i ferd med å skje, er at lufta går ut av hele denne tillitsballongen — selv om problemene trolig er like store som før. Oppmerksomheten om selve saken (manglende tillit) har blitt mindre. Andre saker har tatt over. De viktige aktørene deltar ikke lenger. Om man skal oppnå merkbare resultater kreves det at disse spørsmålene — altså tillit, makt, frihet og anerkjennelse — diskuteres grunnleggende over tid. Det vil si mye mer enn fire år, fordi slike grunnleggende kulturelle endringer nettopp tar tid.

Nå er det fare for at hele tillitsreformen ble et symbolsk blaff: Noen fine intensjoner uten dyp forankring i nødvendig teori og praksis.

En grunnleggende forståelse av tillit må forankres i relasjonell og interaksjonistisk tenkning. Tillit skapes gjennom konkrete samhandlingspraksiser, gjensidig ansvar og meningsfylt koordinering på operativt nivå.

Hvor ble reformen av?

Tillitsreformen ser ut til å svekkes og sakte forsvinne, fordi den møtte sterke, etablerte praksiser, maktforhold og styringslogikker. I tillegg har man undervurdert hvor krevende kulturendringer og endringer i makt- og tillitsrelasjoner er.

Tillit vokser ikke fram som administrative vedtak. Tillit skapes derimot i praksis gjennom felles forståelse, gjensidig ansvar, daglig samhandling og gjensidig støtte. En reell tillitsreform vil kreve samtidig strukturell endring, økonomisk støtte og langsiktig arbeid med rom for makt, samarbeid, kultur og ledelse.

Uten disse elementene blir reformen — som flere andre reformer — et lite og symbolsk blaff.

Den blir et nytt politisk løfte som trolig bare gir enda mer av det motsatte av det den lovet: Manglende tillit til dem som kom med løftet.

–> Arve Hjelseth, Knut Peder Heen og Hans Petter Iversen skriver fast i Panorama.